Entwurf Informationsfreiheitsgesetz IFG BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN

Deutscher Bundestag: Drucksache 13/8432 vom 27.08.1997
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hergestellt wurden, fehlen ebenfalls.

Gesetzentwurf
der Abgeordneten Gerald Häfner, Volker Beck (Köln), Kerstin Müller
(Köln), Christa Nickels, Cem Özdemir, Rezzo Schlauch, Manfred Such, Dr.
Antje Vollmer und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN
Entwurf eines Gesetzes zur Gewährleistung des freien Zugangs
zu amtlichen Informationen und zur Änderung anderer Gesetze
(Informationsfreiheitsgesetz - IFG)

A. Problem
Der freie Zugang zu amtlichen Unterlagen, Akten und Datenbeständen
staatlicher und kommunaler Behörden ist den Bürgerinnen und Bürgern
verwehrt. Unter dem Hinweis auf die Wahrung des "Amtsgeheimnisses" wird
das Recht auf freie Information über öffentliche Entscheidungsprozesse
vorenthalten.
Der freie Zugang zu den bei Behörden vorliegenden Informationen und
Entscheidungsergebnissen wird dagegen in vielen Ländern als
wesentlicher Bestandteil der öffentlichen Kontrolle staatlichen
Handelns akzeptiert.
Im Zuge einer dringend erforderlichen Demokratisierung der Verwaltung,
zu der die Transparenz behördlicher Entscheidungen gehört, aber auch im
Hinblick auf die europäische Integration ist die Abschaffung dieses
obrigkeitsstaatlichen Relikts des Amtsgeheimnisses, das die Bürgerinnen
und Bürger von den Informationen der Verwaltung ausschließt, dringend
erforderlich.
B. Lösung
Die Verabschiedung eines Gesetzes, das einen umfassenden
Informationsanspruch begründet. Mit diesem Informationsrecht wird das
in Akten und auf anderen Datenträgern festgehaltene Wissen und Handeln
öffentlicher Stellen der Allgemeinheit unmittelbar zugänglich gemacht
und staatliches Handeln transparenter. Gleichzeitig wird den
Bürgerinnen und Bürgern eine weitere Möglichkeit über die bestehenden
Informationsmöglichkeiten hinaus eröffnet, staatliches Handeln zu
kontrollieren.
Konkurrierende Rechte, insbesondere das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung und das Betriebs- und Geschäftsgeheimnis, werden
gleichzeitig gewahrt.

C. Alternativen
Einführung umfassender Informationszugangsrechte durch Änderung des
Verwaltungsverfahrensrechts. Die Regelung in einem gesonderten Gesetz
ist aber im Interesse der rechtssystematischen Geschlossenheit des
Informationszugangsrechts und der Anforderungen an die Normbestimmtheit
und Rechtssicherheit erforderlich.
D. Kosten
Die reinen Selbstkosten für Kopien oder vergleichbare Aufwendungen
trägt der Antragsteller.
Gleichwohl führt die Einführung eines allgemeinen
Informationszugangsrechts bei Bund und Ländern zu zusätzlichen Kosten.
Gegenzurechnen sind jedoch Einsparungen, die sich aus der
akzeptanzstiftenden Wirkung des Informationszugangsrechts ergeben.
Angesichts der Erfahrungen mit dem Umweltinformationsgesetz (UIG) sind
die per Saldo zu erwartenden Gesamtbelastungen als sehr gering
anzusetzen.

Entwurf eines Gesetzes zur Gewährleistung des freien Zugangs
zu amtlichen Informationen und zur Änderung anderer Gesetze
(Informationsfreiheitsgesetz -- IFG)
Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz
beschlossen:
Artikel 1
Entwurf eines Gesetzes zur Gewährleistung
des freien Zugangs zu Informationen
(Informationsfreiheitsgesetz -- IFG)
Erster Abschnitt
Informationsfreiheit
§ 1
Gesetzeszweck
Zweck dieses Gesetzes ist, durch die Einführung eines umfassenden
Informationsrechts das in Akten und auf anderen Datenträgern
festgehaltene Wissen und Handeln öffentlicher Stellen unter Wahrung des
Schutzes personenbezogener Daten und von Betriebs- und
Geschäftsgeheimnissen unmittelbar der Allgemeinheit zugänglich zu
machen, um über die bestehenden Informationsmöglichkeiten hinaus die
demokratische Meinungs- und Willensbildung zu fördern und eine
Kontrolle des staatlichen Handeln zu ermöglichen.
§ 2
Anwendungsbereich
(1) Dieses Gesetz regelt die Informationsrechte gegenüber
1. Behörden des Bundes sowie gegenüber den der Aufsicht des Bundes
unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts und
gegenüber sonstigen Stellen, die der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben
dienen oder öffentliche Zwecke verfolgen,
2. Behörden der Länder, soweit der Informationszugang nicht durch
Landesgesetz geregelt ist sowie gegenüber den ihrer Aufsicht
unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts und
gegenüber sonstigen Stellen, die der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben
dienen oder öffentliche Zwecke verfolgen oder
3. Vereinigungen von Stellen des Bundes und der Länder ungeachtet
ihrer Rechtsform, soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen.
Weitergehende Informationsrechte, die auf der Grundlage anderer
Rechtsvorschriften erlassen wurden, bleiben von diesem Gesetz
unberührt.
(2) Dieses Gesetz gilt nicht für
1. Parlamente,
2. Gerichte, Strafverfolgungs- und Disziplinarbehörden, soweit sie im
Rahmen ihrer Zuständigkeit als Organe der Rechtspflege tätig werden.
(3) Bereichsspezifische Rechtsvorschriften über den
Informationszugang, insbesondere Gesetze zum Schutz persönlicher Daten
gehen diesem Gesetz vor.
§ 3
Begriffsbestimmungen
(1) Informationen im Sinne dieses Gesetzes sind alle in Schrift, Bild
oder auf sonstigen Informationsträgern vorliegenden Daten, soweit sie
öffentlichen Zwecken dienen oder im Zusammenhang mit der
Aufgabenwahrnehmung angefallen sind.
(2) Betroffene im Sinne dieses Gesetzes ist jede Person, über die
Informationen im Sinne von Absatz 1 oder sonstige personenbezogene
Daten vorliegen.
(3) Öffentliche Stellen sind die in § 2 Abs. 1 genannten Stellen.
§ 4
Grundsatz des Informationsrechts
(1) Jede natürliche oder juristische Person hat nach Maßgabe dieses
Gesetzes gegenüber öffentlichen Stellen ein Recht auf Zugang zu
vorhandenen Informationen. Eine besondere Prüfung der Informationen auf
ihre Richtigkeit durch die öffentliche Stelle erfolgt nicht.
(2) Der Informationszugang erfolgt durch Einsichtnahme, soweit das
Gesetz keine andere Form der Mitteilung vorsieht oder der Antragsteller
die schriftliche oder mündliche Auskunft beantragt.

Zweiter Abschnitt
Einschränkungen des Informationsrechts
§ 5
Schutz personenbezogener Daten
(1) Das Informationszugangsrecht umfaßt personenbezogene Daten, soweit
die/der Betroffene einer Mitteilung zugestimmt hat oder die Bekanntgabe
durch dieses Gesetz oder eine andere Rechtsvorschrift zugelassen ist.
(2) Zulässig ist die Bekanntgabe personenbezogener Daten,
1. einer Amtsträgerin oder eines Amtsträgers, soweit diese in
Zusammenhang mit der Ausübung ihres öffentlichen Amtes stehen. Dabei
umfaßt die Bekanntgabe den Vor- und Zunamen, Titel, akademischen Grad,
die innerdienstliche Anschrift und Rufnummer;
2. deren Kenntnis für die Bestimmung, Unterscheidung, Zuordnung oder
den Nachvollzug behördlichen Handelns erforderlich sind;
3. wenn die/der Betroffene als Gutachterin bzw. Gutachter,
Sachverständige bzw. Sachverständiger oder in vergleichbarer Weise eine
Stellungnahme in einem öffentlichen Verfahren abgegeben hat
und durch diese Angaben mit Ausnahme des Vor- und Zunamens, Titels,
akademischen Grades, der Branchen- oder Geschäftsbezeichnung,
innerdienstlicher bzw. geschäftlicher Rufnummer und Anschrift oder
innerbetrieblicher Funktionsbezeichnung nicht zugleich weitere
personenbezogene Daten bekanntgegeben werden.
(3) Der Zugang zu Informationen, die einem Berufs- oder besonderen
Amtsgeheimnis unterliegen, ist nur zulässig, wenn die bzw. der
Betroffene in den Informationszugang schriftlich eingewilligt hat.
§ 6
Schutz von Betriebs-
und Geschäftsgeheimnissen
(1) Das Recht auf Informationszugang besteht nicht, soweit
nachweislich dadurch ein wichtiges Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis
offenbart wird und der Trägerin bzw. dem Träger der Berufs- und
Geschäftsgeheimnisse durch die Bekanntgabe ein wesentlicher
wirtschaftlicher Schaden entstehen kann, es sei denn, das
Informationsinteresse der Allgemeinheit an der Gewährleistung des
Informationszugangs überwiegt gegenüber dem schutzwürdigen Interesse
der/des Betroffenen an der Geheimhaltung. Ein schutzwürdiges Interesse
an der Geheimhaltung ist nicht gegeben, wenn durch die Bekanntgabe kein
oder nur ein unwesentlicher wirtschaftlicher Schaden entsteht.
(2) In einem laufenden Verwaltungsverfahren sind Mitbewerberinnen und
Mitbewerbern um einen öffentlichen Auftrag Einsicht und Auskunft zu
verwehren, wenn nachweislich die Gefahr nach Absatz 1 besteht.
§ 7
Schutz der Strafverfolgung
und Rechtsdurchsetzung
(1) Das Recht auf Informationszugang besteht nicht, soweit und so
lange durch das vorzeitige Bekanntwerden der Erfolg von Überwachungs-
und Aufsichtsmaßnahmen, ordnungsbehördlichen Anordnungen und Maßnahmen
der Verwaltungsvollstreckung gefährdet wird. Das gleiche gilt, soweit
und so lange durch das vorzeitige Bekanntwerden der Erfolg eines
Ermittlungsverfahrens wegen einer Straftat oder einer
Ordnungswidrigkeit gefährdet wird.
(2) Ist ein Verwaltungsverfahren noch nicht abgeschlossen, besteht das
Informationszugangsrecht nur für Ergebnisse der Beweiserhebung, für
Stellungnahmen und Gutachten.
(3) Der Anspruch auf Informationszugang besteht nicht, soweit
gesetzliche Geheimhaltungsvorschriften dem entgegenstehen.
§ 8
Gemeinwohlinteressen
Das Recht auf Informationszugang besteht nicht, soweit das
Bekanntwerden des Akteninhalts nachweislich dem Wohle des Bundes oder
eines deutschen Landes schwerwiegende Nachteile bereiten oder zu einer
schwerwiegenden Gefährdung des Allgemeinwohls führen würde und eine
Geheimhaltung zwingend geboten ist.
§ 9
Beschränkter Informationszugang
(1) Soweit nach den §§ 5 bis 8 der unbeschränkte Zugang zu
Informationen seitens der öffentlichen Stelle abgelehnt wird, besteht
ein Zugangsrecht zu den Informationsteilen, die nicht der Geheimhaltung
unterliegen (beschränktes Zugangsrecht). Zur Gewährleistung des
beschränkten Zugangsrechts sind die geheimhaltungsbedürftigen Angaben
durch Schwärzung oder auf andere Weise unkenntlich zu machen.
(2) Ist die Geheimhaltung durch Maßnahmen nach Absatz 1 nicht
gewährleistet, hat die öffentliche Stelle die geheimhaltungsbedürftigen
Teile abzutrennen. Dies kann sowohl durch die Entnahme aus der
Originalakte als auch durch die Erstellung einer Ablichtung der nicht
geheimhaltungsbedürftigen Informationen erfolgen.
(3) Ist die Geheimhaltung durch Maßnahmen nach den Absätzen 1 und 2
nicht gewährleistet, erfolgt der Informationszugang in Form der
Auskunftserteilung.
§ 10
Befristung der Verweigerung
und Beschränkung
(1) Die öffentliche Stelle hat die Gründe der Ablehnung des
Informationszugangs gemäß den §§ 5 bis 8 bzw. der Beschränkungen nach §
9 aktenkundig zu machen.
(2) Die öffentliche Stelle kann den Informationszugang nur für die
Dauer von drei Monaten verweigern. Die Entscheidung ist entsprechend zu
befristen. Nach Ablauf der Frist hat die öffentliche Stelle von Amts
wegen erneut über den Antrag zu entscheiden. Eine weitere Vorenthaltung
des Informationszugangs ist nur dann zulässig, wenn die Voraussetzungen
nach dem Zweiten Abschnitt weiterhin vorliegen.
(3) Für Beschränkungen gemäß § 9 gilt Absatz 2 entsprechend.
Dritter Abschnitt
Verfahren
§ 11
Durchführung des Informationszugangs
(1) Der Informationszugang erfolgt auf schriftlichen Antrag oder zur
Niederschrift bei der öffentlichen Stelle, die die Informationen führt.
Im Antrag soll die betreffende Information oder Informationsunterlage
möglichst genau bezeichnet werden. Sofern die Antragstellerin bzw. der
Antragsteller Angaben zur hinreichenden Bestimmung einer
Informationsunterlage fehlen, ist er oder sie fachgerecht zu beraten
und zu unterstützen.
(2) Wird ein Antrag bei einer unzuständigen öffentlichen Stelle
gestellt, so ist diese verpflichtet, den Antrag unverzüglich an die
zuständige Stelle weiterzuleiten und die Antragstellerin bzw. den
Antragsteller entsprechend zu unterrichten.
(3) Der Informationszugang wird bei der öffentlichen Stelle gewährt
und durchgeführt, die die Informationsunterlagen führt. Diese Stelle
ist verpflichtet, der Antragstellerin bzw. dem Antragsteller
ausreichende räumliche und sachliche Möglichkeiten zur Wahrnehmung des
Informationszugangs und ebenso die notwendigen Findhilfsmittel zur
Verfügung zu stellen.
(4) Bei der Gewährung des Informationszugangs ist der Antragstellerin
bzw. dem Antragsteller die Anfertigung von Notizen gestattet. Die
Antragstellerin bzw. der Antragsteller kann Ablichtungen aus den
Informationsunterlagen anfertigen, soweit die Vorschriften des Zweiten
Abschnitts dem nicht entgegenstehen. Sofern die Einsicht in Daten
begehrt wird, die auf Datenträgern der elektronischen Datenverarbeitung
gespeichert sind, ist der Antragstellerin bzw. dem Antragsteller auf
Antrag ein lesbarer Ausdruck zur Einsicht vorzulegen. Kann aus
zwingenden Gründen nur eine Einsichtnahme in elektronische Kopien
gewährt werden, ist sicherzustellen, daß diese Kopien alle
Informationen der Originalunterlagen enthalten, auf die die
Antragstellerin bzw. der Antragsteller ein Einsichtsrecht nach diesem
Gesetz hätte.
§ 12
Entscheidung, Anhörung der Betroffenen,
Rechtsweg
(1) Über den Antrag ist innerhalb von zwei Wochen zu entscheiden.
Soweit Belange Dritter berührt sind, verlängert sich diese Frist auf
vier Wochen.
(2) Ergibt die Prüfung des Antrages, daß durch die Gewährung des
Informationszugangs überwiegende Belange Dritter berührt sind, so hat
die öffentliche Stelle dies den Betroffenen bzw. den Trägerinnen oder
Trägern des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses unter Hinweis auf
Gegenstand und Rechtsgrundlage der Erteilung des Informationszugangs
schriftlich mitzuteilen und ihnen vor der Entscheidung Gelegenheit zu
geben, sich zu den für diese Entscheidung erheblichen Tatsachen zu
äußern.
(3) Die Verweigerung oder Beschränkung des Informationszugangs ist
schriftlich zu begründen. In der Begründung hat die öffentliche Stelle,
soweit dies ohne Preisgabe der geheimhaltungsbedürftigen Angaben
möglich ist, die Antragstellerin bzw. den Antragsteller über die Art
und den Inhalt der vorenthaltenen Informationsunterlagen in Kenntnis zu
setzen. Im Falle der vollständigen Vorenthaltung des
Informationszugangs hat die Behörde auch zu begründen, weshalb kein
beschränkter Informationszugang nach § 9 erteilt werden kann.
(4) Lehnt die öffentliche Stelle den Informationszugang unter Berufung
auf die in diesem Gesetz bestimmten Ausnahmetatbestände ab, hat sie der
Antragstellerin bzw. dem Antragsteller mitzuteilen, ob und
gegebenenfalls zu welchem späteren Zeitpunkt der Informationszugang
voraussichtlich erfolgen kann.
(5) Gegen eine Entscheidung, durch die ein Antrag auf
Informationszugang ganz oder teilweise zurückgewiesen wird, ist das
Widerspruchverfahren nach den §§ 68 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung
auch dann durchzuführen, wenn die Entscheidung von einer obersten
Bundes- oder Landesbehörde getroffen wurde.
§ 13
Kosten
(1) Der Informationszugang ist grundsätzlich gebührenfrei, es sein
denn, die Informationsbeschaffung dient kommerziellen Zwecken. Für
Kopien und vergleichbare Verwaltungs- und Materialunkosten dürfen als
Auslagen nur die reinen Selbstkosten veranschlagt werden.
(2) Die Bundesregierung wird ermächtigt, für Amtshandlungen der
Behörden des Bundes die Höhe der Gebühren, die durch kommerzielle
Informationsbeschaffung entstehen, durch Rechtsverordnung, die nicht
der Zustimmung des Bundesrates bedarf, zu bestimmen.
§ 14
Informationsverzeichnisse
Jede öffentliche Stelle hat Verzeichnisse zu führen, die geeignet
sind, die bei ihr geführten Informationssammlungen sowie den jeweiligen
Zweck erkennen zu lassen. Jede öffentliche Stelle hat diese
Verzeichnisse sowie Informationsübersichten wie Register, Aktenpläne,
Aktenordnungen, Aktenverzeichnisse, Tagebücher zur Einsicht zugänglich
zu halten.
§ 15
Beauftragte für Datenschutz
und Informationsfreiheit
(1) Die Aufgabe des Beauftragten für Informationsfreiheit wird der/dem
Bundesbeauftragten für den Datenschutz übertragen. Die Wahl und die
Rechtsstellung der/des Beauftragten richtet sich nach den §§ 22 und 23
des Bundesdatenschutzgesetzes.
(2) Jeder natürlichen und juristischen Person steht das Recht zu, die
Beauftragte/den Beauftragten für den Datenschutz und die
Informationsfreiheit anzurufen.
(3) Die/der Beauftragte kontrolliert die ordnungsgemäße Anwendung
dieses Gesetzes und anderer Rechtsvorschriften, die die
Informationsfreiheit betreffen. Die öffentlichen Stellen sind
verpflichtet, die Beauftragte bzw. den Beauftragten und die
Mitarbeiterinnen bzw. Mitarbeiter bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu
unterstützen. Ihnen ist insbesondere Auskunft auf Fragen zu erteilen
sowie Einsicht in alle Vorgänge und Aufzeichnungen zu gewähren, die im
Zusammenhang mit der Anwendung dieses Gesetzes stehen, und jederzeit
Zutritt zu allen Diensträumen zu gewähren. Gesetzliche
Geheimhaltungsvorschriften können einem Auskunfts- oder
Einsichtsverlangen nicht entgegengehalten werden.
(4) Stellt die/der Beauftragte Verstöße einer Behörde, einer
juristischen Person des öffentlichen Rechts oder öffentlicher
Einrichtungen gegen die Vorschriften dieses Gesetzes fest, so richtet
sich die Beanstandung nach § 25 des Bundesdatenschutzgesetzes. Bei
sonstigen juristischen Personen ist die Beanstandung gegenüber dem
Vorstand oder dem sonst vertretungsberechtigten Organ auszusprechen und
die Aufsichtsbehörde zu unterrichten. Die/der Beauftragte setzt eine
Frist zur Stellungnahme fest. Innerhalb dieser Frist ist zur
Beanstandung Stellung zu nehmen, bei abgelehnten Anträgen ist über
diese neu zu entscheiden.
(5) Die/der Beauftragte berichtet alle zwei Jahre in einem dem
Deutschen Bundestag zuzuleitenden Bericht über ihre/seine Tätigkeit,
die Anzahl und Schwerpunkte der Informationsbegehren und die Zahl der
abgelehnten Anträge.
Artikel 2
Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes
Das Bundesdatenschutzgesetz in seiner Fassung der Bekanntmachung vom
20. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2954), zuletzt geändert durch . . ., wird
wie folgt geändert:
In den §§ 21 bis 26 wird jeweils die Bezeichnung "Bundesbeauftragter
für den Datenschutz" durch die Bezeichnung "Bundesbeauftragter für
Datenschutz und Informationsfreiheit" ersetzt.
Artikel 3
Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung
Die Verwaltungsgerichtsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom
19. März 1991 (BGBl. I S. 686), zuletzt geändert durch Artikel 1 des
Sechsten Gesetzes zur Änderung der VwGO und anderer Gesetze vom 1.
November 1996 (BGBl. I S. 1626) wird wie folgt geändert:
Folgender § 99 a wird eingefügt:
"§ 99 a
(1) Auf Antrag eines Beteiligten entscheidet das Gericht der
Hauptsache durch Beschluß, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für die
Verweigerung der Vorlage von Urkunden und Akten und die Erteilung von
Auskünften nach § 99 Abs. 1 Satz 2 vorliegen, wenn die klagende Partei
zugleich auf die Einsicht in diese Akten verzichtet. Die Behörden sind
zur Vorlage von Urkunden oder Akten und zur Auskunftserteilung
gegenüber dem Gericht verpflichtet. Der § 99 Abs. 1 Satz 2 findet auf
diesen Verfahrensabschnitt keine Anwendung.
(2) Der Beschluß kann selbständig mit der Beschwerde angefochten
werden. Über die Beschwerde entscheidet das Bundesverwaltungsgericht,
wenn das Oberverwaltungsgericht erstmalig mit der Sache befaßt war. Der
Absatz 1 ist entsprechend anzuwenden."
Artikel 4
Inkrafttreten
(1) Dieses Gesetz tritt am Tage nach der Verkündung in Kraft.
(2) Die Informationsverzeichnisse gemäß Artikel 1 § 14 sind innerhalb
von zwei Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes zu erstellen.
Bonn, den 26. August 1997
Gerald Häfner
Volker Beck (Köln)
Christa Nickels
Cem Özdemir
Rezzo Schlauch
Manfred Such
Antje Vollmer
Joseph Fischer (Frankfurt), Kerstin Müller (Köln) und Fraktion

Begründung
A. Allgemeines
In Deutschland vollzieht sich die Tätigkeit des Staates immer noch im
geheimen. Die Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung ist in Wirklichkeit
nicht öffentlich. Die Bürgerinnen und Bürger haben in der Regel keinen
Zugang zu Informationen über den Inhalt, die Art und den Umfang
staatlichen Handelns. Die deutsche Verwaltung wird unter Berufung auf
das "Amtsgeheimnis" weitgehend vor dem legitimen Informationsinteresse
der Bürgerinnen und Bürger in Schutz genommen. Die staatliche
Abschottung gegen das Informationsinteresse der Öffentlichkeit geht
sogar so weit, daß großenteils nicht einmal über die Struktur von
Behörden und über allgemeine Organisationsbestimmungen, fachliche
Weisungen usw. Auskunft erteilt wird.
Der freie Zugang zu bei Behörden vorhandenen Informationen ist
wesentlicher Bestandteil öffentlicher Partizipation und könnte die
Akzeptanz staatlichen Handelns verbessern. Die bisherigen
Akteneinsichts- und Auskunftsrechte sind unzureichend: Das
Verwaltungsverfahrensrecht sieht Akteneinsichtsrechte nur für die an
einem Verwaltungsverfahren Beteiligten vor, soweit die Kenntnis der
Akte zur Geltendmachung und Verteidigung rechtlicher Interessen
erforderlich ist (§ 29 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz). Der Kreis
der Beteiligten wird dabei sehr eng gezogen. So haben diejenigen, die
von einem Verwaltungsverfahren bloß mittelbar betroffen sind, nicht den
Status von Verfahrensbeteiligten und können deshalb auch keine
Einsichtsrechte geltend machen.
Auch die datenschutzrechtlichen Auskunftsrechte beschränken sich auf
personenbezogene Daten der Betroffenen. Zudem ist der
Informationszugangsanspruch nach dem Datenschutzrecht beschränkt auf
die Auskunft -- ein Recht auf direkte Einsichtnahme in die
Datensammlungen ist damit nicht gegeben.
Eine weitere unzureichende Rechtsgrundlage bietet das
Umweltinformationsgesetz (UIG) in seiner derzeitigen Fassung. Es regelt
den Zugang zu den bei den Behörden vorhandenen Informationen über die
Umwelt.
Das UIG greift also nur für einen Teilbereich der Informationen, die
bei öffentlichen Stellen vorhanden sind. Alle Informationen ohne
Umweltbezug sind nicht zugänglich.
Des weitern handhabt dieses Gesetz den Informationszugang sehr
restriktiv und entspricht nicht den Vorgaben der entsprechenden EU-
Richtlinie und ist deshalb dringend reformbedürftig (vgl. Gesetzentwurf
zur Änderung des UIG der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, Drucksache
13/3906).
Die rechtsvergleichende Untersuchung bietet ein vollständig anderes
Bild.
In den skandinavischen Ländern, in Frankreich, Griechenland, den
Niederlanden, Portugal, Spanien, den USA und in Kanada können die
Bürgerinnen und Bürger teilweise bereits seit Jahrzehnten ohne Nachweis
eines besonderen persönlichen Interesses in behördliche Akten Einsicht
nehmen. Der Vergleich mit anderen Staaten macht deutlich, daß die
staatliche Informationsabschottung nicht mehr zeitgemäß ist. Auf dem
Feld des freien Zugangs zu Informationen hat Deutschland die Rolle der
Nachhut übernommen:
In den skandinavischen Staaten gibt es eine sehr lange Tradition
allgemeiner Informationszugangsrechte. So geht der allgemeine
Informationsanspruch gegen öffentliche Stellen in Schweden auf das Jahr
1766 zurück. Heute bilden die schwedische Verfassung von 1975 und
insbesondere das Pressegesetz in seiner Fassung von 1978 die Grundlagen
des Informationsanspruchs gegenüber Behörden. Das Recht auf Zugang zu
Informationen besteht unabhängig von einer eigenen persönlichen
Betroffenheit. Seine Einschränkung ist nur in Ausnahmefällen zulässig,
insbesondere im Hinblick auf die äußere, die zentrale Finanz- und
Währungspolitik, die Tätigkeiten von Aufsichts- und Kontrollbehörden
und das Interesse an der Vorbeugung und Verfolgung von Verbrechen.
Weitere Einschränkungen ergeben sich für den Schutz der berechtigten
persönlichen oder finanziellen Verhältnisse des einzelnen. Auch in
Finnland, Norwegen und Dänemark wird der freie Zugang zu den Dateien
der öffentlichen Verwaltung vergleichbar gesetzlich garantiert.
In den USA wird mit dem Freedom of Information Act (FOIA) aus dem
Jahr 1966 den Bürgern die Einsicht in die Akten der
Bundesverwaltung gesetzlich garantiert. Ausgenommen sind solche
Vorgänge, die der Geheimhaltung unterliegen. Entsprechend der
angelsächsischen Rechtstradition hat die Rechtsprechung einen sehr
weitgehenden Einfluß auf den Umfang des Informationsanspruchs des
einzelnen gegenüber den Behörden. Der FOIA wurde in den 70er Jahren
mehrfach ergänzt. So wurde 1974 eine Frist von zehn Arbeitstagen für
die Beantwortung von Auskunftsersuchen festgelegt. Eine Besonderheit
des amerikanischen FOIA ist das "in camera"-Verfahren, das ebenfalls
durch die Änderung im Jahr 1974 eingeführt wurde. Dabei haben die
Gerichte in nicht-öffentlicher Verhandlung die Gründe für die
Nichterfüllung des Informationsbegehrens zu prüfen. Die Behörden haben
dem Gericht die betreffenden Unterlagen vorzulegen und zu begründen,
weshalb sie nicht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden dürfen.
In Kanada ist das Recht auf Informationszugang seit 1982 gesetzlich
geregelt. Die Datenschutzregelungen und die
Informationszugangsbestimmungen sind weitgehend aufeinander abgestimmt.
Die beiden Teilgesetze -- der Privacy Act und der Access to Information
Act -- bilden ein gemeinsames Regelungswerk. Jede Person, die sich zum
Zeitpunkt der Antragstellung in Kanada aufhält, hat danach das Recht,
Regierungsunterlagen einzusehen. Der Begriff der Unterlage schließt
sowohl traditionelle als auch elektronische Datenträger ein. Vom
Einsichtsrecht ausgenommen sind insbesondere Kabinettsunterlagen.
Darüber hinaus werden weitere Ausnahmen vorgesehen, insbesondere zum
Schutz der Privatsphäre und von wirtschaftlichen Interessen Dritter.
Sowohl der Antragsteller als auch der betroffenen Dritter haben das
Recht, die Verwaltungsentscheidung über den Informationszugang
gerichtlich überprüfen zu lassen. Die Einhaltung des Access to
Information Act wird durch einen Information Commissioner unterstützt.
Ihm steht insbesondere auch ein Einsichtsrecht in alle begehrten
Informationen zu. Das individuelle Informationszugangsrecht wird
ergänzt durch die Verpflichtung für alle öffentlichen Stellen,
regelmäßig Organisations- und Aufgabenbeschreibungen zu
veröffentlichen, einschließlich von Übersichten der Arten von
Unterlagen, auf die zugegriffen werden kann.
In Frankreich ist der freie Zugang zu Verwaltungsdokumenten seit 1978
in dem Gesetz über die Begründung von Verwaltungsakten und die
Verbesserung der Beziehungen zwischen der Verwaltung und der
Öffentlichkeit geregelt. Die Commission d'accès aux documents
administratifs (CADA), soll den freien Informationszugang durchsetzen
und wird insbesondere in Streitfällen tätig, in denen ein
Informationsbegehren von einer Stelle zurückgewiesen wurde. Die
öffentlichen Stellen haben die Pflicht, der CADA alle Auskünfte zu
erteilen, die diese zur Beurteilung des Sachverhalts benötigt.
Die niederländische Verfassung garantiert ein Zugangsrecht zu
behördlichen Informationen. Das Ausführungsgesetz hierzu, der "Openess
of Administration Act", stellt es in das Ermessen der Verwaltung, den
Informationszugang durch Einsicht oder Auskunftserteilung zu
ermöglichen. Ferner enthält das Gesetz Bestimmungen zum Ausschluß vom
Informationszugang in Fällen, in denen wichtige staatliche Interessen,
der Datenschutz oder Geschäfts- und Fabrikgeheimnisse Dritter betroffen
sind.
Das österreichische Bundesverfassungsgesetz vom 15. Mai 1987
konstituiert einen allgemeinen Anspruch auf Auskünfte gegenüber den
Bundes-, Landes- und Gemeindeverwaltungen. Dieser verfassungsrechtliche
Auskunftsanspruch wird durch Bundesgrundsatzgesetz als "Jedermann-
Recht" konkretisiert und das Verfahren in einem Bundesgesetz
festgelegt. In letzterem wird eine Auskunftserteilung "ohne unnötigen
Aufschub, spätestens aber acht Wochen nach Einlangen des
Auskunftsbegehrens" vorgeschrieben.
In Spanien und Portugal ist das allgemeine Recht auf Zugang zu den
Informationen in den Verfassungen verankert. Neben diesen
verfassungsrechtlichen Garantien bestehen besondere bereichsspezifische
Informationszugangsrechte in verschiedenen Gebieten.
Selbst in einigen osteuropäischen Staaten gibt es seit dem
Zusammenbruch des stalinistischen Regimes und als Reaktion auf die
totale staatliche Informationskontrolle allgemeine
Informationszugangsrechte, die z. T. auch in den Verfassungen verankert
sind.
Im Zuge der europäischen Integration wird die Abschaffung dieses
obrigkeitsstaatlichen Überbleibsels unausweichlich. Bereits 1979 hat
die parlamentarische Versammlung des Europarates Grundsätze für die
Verbesserung des Informationszugangs beschlossen. Daraufhin hat der
Ministerrat die folgenden Empfehlungen (No. R [81] 19) formuliert:
1. Jeder hat gemäß den nationalen Vorschriften auf Anfrage das Recht,
Informationen von Behörden mit Ausnahme der legislativen Körperschaften
und Gerichte zu erhalten.
2. Hierzu sind wirksame und geeignete Mittel bereitzustellen.
3. Der Zugang zu der Information darf nicht mit der Begründung
abgelehnt werden, daß die ersuchende Person kein eigenes Interesse an
der Sache habe.
4. Für den Zugang zu der Information gilt der Grundsatz der
Gleichheit.
5. Begrenzungen und Restriktionen sind nur insoweit zulässig, als sie
in einer demokratischen Gesellschaft für den Schutz der legitimen
öffentlichen und privaten Interessen notwendig sind. Beispiele sind die
nationale Sicherheit und öffentliche Ordnung, das wirschaftliche
Wohlergehen des Landes, die Verhinderung von Verbrechen, die
Verhinderung der Enthüllung vertraulicher Informationen, der Schutz des
Privatlebens und andere legitime private Interessen, soweit die Person
persönlich betroffen ist.
6. Über Informationsgesuche ist in angemessener Zeit zu entscheiden.
7. Ablehnungen sind nach Gesetz oder Verwaltungspraxis zu begründen.
8. Ablehnungen müssen auf Antrag nachgeprüft werden.
Parallel zur Unterzeichnung des Vertrages über die Europäische Union am
15. Dezember 1991 in Maastricht haben die versammelten
Ministerpräsidenten der EG-Staaten folgende Erklärung über die
Verbesserung des Zugangs zu Verwaltungsinformationen angenommen. Im
Herbst 1993 hat die Kommission einen entsprechenden Bericht an den Rat,
das Parlament und den Wirtschafts- und Sozialausschuß erstattet
(Mitteilung 93/C 156/05). Sie hat dabei die Auffassung vertreten, daß
der Grundsatz des freien Zugangs zu Informationen in der Gemeinschaft
auch von den Mitgliedstaaten anerkannt werden sollte, in denen ein
entsprechender Rechtsanspruch des Bürgers noch nicht besteht, wobei das
Informationsersuchen -- anders etwa als im deutschen
Verwaltungsverfahrensrecht -- nicht begründet werden muß.
Der Antrag auf Akteneinsicht soll nach Auffassung der Kommission nur
aus folgenden Gründen abgelehnt werden können:
-- Schutz der Persönlichkeitssphäre,
-- Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen,
-- Wahrung der öffentlichen Sicherheit,
-- Schutz vertraulicher Informationen.
Auch die Entschließung des Europäischen Parlaments zur Verfassung der
Europäischen Union vom 10. Februar 1994 (BR-Drucksache 182/94) enthält
unter Titel VIII Ziff. 15 ein Recht auf Zugang zu Informationen als
Bestandteil der von der Union verbürgten Menschenrechte.
Konsequenterweise sieht der Text des Vertrages von Amsterdam zur
Veränderung des EU-Vertrages (Ratsdok. 4001/97 vom 9. Juli 1997) im
Kapitel 10 zur Transparenz ein entsprechendes Akteneinsichtsrecht der
Unionsbürger vor. Dazu wird der Artikel A Absatz 2 EUV geändert, wonach
die Entscheidungen der Union möglichst offen und bürgernah getroffen
werden. Nach dem neuen Artikel 191 a EGV hat jede natürliche und
juristische Person mit Wohnsitz bzw. Sitz in einem Mitgliedstaat das
Recht auf Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates
und der Kommission. Das Einsichtsrecht findet dort seine Schranken, wo
öffentliche und private Belange entgegenstehen (vgl. S. 94 des
Ratsdokumentes). Allerdings wird die Erklärung zu Artikel 191 a Abs. 1
EGV, die durch das Betreiben Deutschlands aufgenommen wurde, in der
Praxis zu erheblichen Einschränkungen dieses Einsichtsrechts führen, da
die Weitergabe der Akten nur mit Zustimmung des Mitgliedslandes
erfolgen darf, aus dem das Dokument stammt.
Die rechtsvergleichende Betrachtung führt insgesamt eindringlich vor
Augen, wie weit die Bundesrepublik Deutschland im Bereich der
Informationfreiheit hinter einem großen Teil der Staaten zurückliegt,
die moderne Verfassungen und demokratische Verwaltungsstrukturen
verankert haben.
B. Zu den einzelnen Vorschriften
Zu Artikel 1
Zu § 1
§ 1 des Gesetzes beschreibt den Sinn und Zweck der Regelungen. Es soll
ein allgemeines Recht auf Zugang zu Informationen von öffentlichen
Stellen eingeführt werden. Eine besondere persönliche Betroffenheit ist
also -- anders als im Verwaltungsverfahrens- und Datenschutzrecht --
nicht Voraussetzung für den Zugang zu behördlichen Informationen.
Ferner besteht das Informationszugangsrecht unabhängig von der
Staatsangehörigkeit und dem Wohnsitz der informationssuchenden Person.
Das Zugangsrecht umfaßt sowohl Akten als auch andere Formen
verkörperlichter Informationen, insbesondere auch Daten, die in
elektronischer Form gespeichert sind. Bei der Weitergabe der
Informationen werden überwiegende Belange des Datenschutzes und
Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse gewahrt.
Zu § 2
Zu Absatz 1
Das Gesetz soll für öffentliche Stellen gelten. Der Begriff der
öffentlichen Stelle wird dabei nicht auf Behörde beschränkt; er umfaßt
auch privatrechtlich organisierte Stellen, die hoheitliche Aufgaben
wahrnehmen. Eine derartige funktionale Bestimmung des Begriffs der
öffentlichen Stelle ist insbesondere im Hinblick auf die Auslagerung
öffentlicher Aufgaben bedeutsam. Der Staat soll sich den
Informationsansprüchen der Bürgerinnen und Bürger nicht durch eine
Flucht ins Privatrecht entziehen können.
In den Geltungsbereich einbezogen werden neben dem Bund auch diejenigen
Länder, die (noch) kein eigenes allgemeines Informationszugangsrecht
eingeführt haben. Eine entsprechende Konstruktion hat sich im
Datenschutzrecht bewährt; sie hat dazu beigetragen, daß inzwischen alle
Länder eigene Landesdatenschutzgesetze verabschiedet haben, ohne daß
ein sachlich nicht zu rechtfertigendes Regelungsgefälle eingetreten
wäre.
Zu Absatz 2
Im Hinblick auf die Unabhängigkeit der Gerichte und die besondere
Funktion der Legislative soll in diesen Bereichen das allgemeine
Informationszugangsrecht nicht gelten. Dies entbindet insbesondere
jedoch nicht die Parlamente davon, selbst für mehr Offenheit zu sorgen,
indem z. B. -- wie bereits in einigen Landesparlamenten -- für
Ausschußsitzungen grundsätzlich die Öffentlichkeit zugelassen wird.
Zu Absatz 3
Bereichsspezifische Regelungen bestehen insbesondere bezüglich solcher
Informationen, die die Betroffenen selbst betreffen (insbesondere
datenschutzrechtlicher Auskunftsanspruch und Akteneinsichtsrechte von
Beteiligten nach dem Verwaltungsverfahrensrecht). Ferner gibt es
bereichsspezifische Informationszugangsrechte im Umweltbereich,
insbesondere nach dem Gesetz über den Freien Zugang zu Informationen
über die Umwelt (UIG, vgl. hierzu Gesetzenwurf der Fraktion BÜNDNIS
90/DIE GRÜNEN, Drucksache 13/3906).
Zu § 3
Zu Absatz 1
Informationen sollen ungeachtet des Speichermediums oder der Form der
Ablage einbezogen werden. Einbezogen werden sowohl Akten als auch
Computerdateien.
Zu Absatz 2
Diese Definition "des Betroffenen" entspricht der im Datenschutzrecht,
vgl. § 3 Bundesdatenschutzgesetz.
Zu § 4
Zu Absatz 1
Die Definition der Zugangsberechtigten orientiert sich an dem Modell
des amerikanischen Freedom of Information Act. Danach hat jede
natürliche und juristische Person das Recht auf Informationszugang zu
den bei den öffentlichen Stellen vorhandenen Informationen. Es kommt
weder auf die Staatsangehörigkeit noch auf den Wohnsitz der Person an,
die den Informationszugang begehrt. Ein spezifisch rechtliches
Interesse ist nicht erforderlich.
Zu Absatz 2
Der Grundsatz, daß die Antragstellerin bzw. der Antragsteller nach
eigener Wahl den Informationszugang durch Auskunft oder Akteneinsicht
erlangt, soll sicherstellen, daß möglichst auch der Kontext der
erwünschten Information erkannt werden kann. Von diesem Grundsatz soll
nur dann abgewichen werden können, soweit überwiegende schützenswerte
Belange entgegenstehen.
Zu § 5
Zu Absatz 1
Informationszugangsrechte können dazu führen, daß das informationelle
Selbstbestimmungsrecht von Betroffenen im Einzelfall beeinträchtigt
wird. Dies bedeutet jedoch nicht, daß personenbezogene Informationen
generell von dem allgemeinen Recht auf Informationszugang
ausgeschlossen werden sollen.
Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder haben sich
bereits bei der Verfassungsreform für ein Recht auf Zugang zu den Daten
der Verwaltung (Aktenöffentlichkeit, Informationsfreiheit) eingesetzt.
Sie haben ferner -- im Zusammenhang mit dem Umweltinformationsgesetz --
festgestellt, daß Datenschutz und Informationsfreiheit nicht in einem
unvereinbaren Widerspruch zueinander stehen.
Tatsächlich soll sowohl mit dem Recht auf informationelle
Selbstbestimmung, das den Datenschutzgesetzen des Bundes und der Länder
zugrunde liegt, und mit einem allgemeinen Informationszugangsrecht die
Transparenz staatlichen Handelns verbessert werden; Datenschutz und
Informationszugangsrecht verfolgen insofern identische Ziele. Während
der Staat aufgrund neuer Eingriffsermächtigungen und durch den
voranschreitenden Einsatz moderner Techniken immer mehr über den
einzelnen sowie Angelegenheiten, die die Allgemeinheit betreffen,
erfährt, sind die Informationszugangsrechte der Bürgerinnen und Bürger
im öffentlichen Bereich nicht in entsprechender Weise vergrößert
worden.
Bei der Einführung eines allgemeinen Imformationszugangsrechts muß
gleichwohl sichergestellt werden, daß das Recht der Bürgerinnen und
Bürger auf informationelle Selbstbestimmung gewahrt bleibt, wenn sich
das Informationsbegehren auf Daten richtet, die sich auf Dritte
beziehen. Einzelangaben, die auf bestimmte oder bestimmbare natürliche
Personen bezogen werden können, dürfen deshalb nur offenbart werden,
soweit es nach den für den Umgang mit diesen Angaben maßgebenden
gesetzlichen Bestimmungen, insbesondere den Datenschutzgesetzen,
zulässig ist.
Zu Absatz 2
Der § 5 Abs. 2 beinhaltet Ausnahmetatbestände, nach denen
personenbezogene Daten weitergegeben werden können. Um das Grundrecht
auf informationelle Selbstbestimmung zu schützen, dürfen diese Daten
nur unter den unter § 5 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 aufgeführten Voraussetzungen
bekanntgegeben werden. Diese Aufzählung ist abschließend und betrifft
nur die Fälle, in denen eine Weitergabe unerläßlich ist und sich die
Daten auf spezifische Funktionen der Betroffenen beziehen. In den
Fällen des Absatzes 2 wird der Zugang zu personenbezogenen Daten auf
bestimmte Angaben begrenzt. Der Informationszugang zu diesen Angaben
muß so erfolgen, daß nicht zugleich weitere personenbezogene Daten --
die mit den Angaben (etwa in Akten) verbunden sind -- bekanntgegeben
werden. Besteht die Gefahr, daß mit dieser Bekanntgabe zugleich weitere
persönliche Daten öffentlich werden, finden die Vorschriften zum
beschränkten Informationszugang (§ 9) Anwendung.
Die Vorschrift stellt damit insgeamt sicher, daß im Einzelfall eine
angemessene Abwägung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung
und des Informationsfreiheitsrechts vorgenommen wird.
Zu Absatz 2 Nr. 1
Soweit sich ein Informationsbegehren auf Handlungen bezieht, die
Amtsträgerinnen bzw. Amtsträger in Ausübung ihres öffentlichen Amtes
getätigt haben, darf der Name, Titel, akademischer Grad sowie
innerdienstliche Anschrift und Rufnummer bekanntgegeben werden.
Diese Weitergabe ist unerläßlich und soll Verwaltungshandeln
transparent und nachvollziehbar machen.
Zu Absatz 2 Nr. 2
Um ihr Informationszugangsrecht wirksam ausüben zu können, müssen die
Antragstellerinnen und Antragsteller generell bestimmte Strukturdaten
(z. B. Aktenzeichen, Datum des Bescheides, Klassifizierung der
Vorgangsart) erfahren können, auch soweit diese Personenbezug
aufweisen. Nur so kann gewährleistet werden, daß Handlungen zugeordnet
werden können und der interne Ablauf eines Verfahrens innerhalb einer
Behörde verfolgt werden kann.
Zu Absatz 2 Nr. 3
Bei der Beurteilung von Verwaltungsentscheidungen, die bei komplexen
Sachverhalten oft auf der Grundlage von Sachverständigengutachten
getroffen werden, ist es erforderlich, das die Antragstellerinnen und
Antragsteller den Namen der Person erfahren, die Gutachten oder
Stellungnahmen abgegeben hat. Damit kann das Ob und Wie der
Entscheidungsgrundlage überprüft werden. Die Kenntniserlangung, daß die
Verwaltungsentscheidung auf der Grundlage von unabhängigen
Sachverständigengutachten erfolgt ist, stärkt zugleich das Vertrauen in
die Verwaltungsentscheidung und erhöht deren Aktzeptanz bei den
Betroffenen.
Zu Absatz 3
Um der besonderen Sensibilität vertraulicher Informationen Rechnung zu
tragen, ist vorgesehen, daß der Zugang zu personenbezogenen Daten, die
einem Berufs- oder besonderen Amtsgeheimnis unterliegen (insbesondere
ärztliche Schweigepflicht, Sozialgeheimnis, Statistikgeheimnis,
Steuergeheimnis, Post- und Fernmeldegeheimnis), nur bei Vorliegen einer
schriftlichen Einwilligung der Betroffenen erfolgen darf.
Zu § 6
Zu Absatz 1
Die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse eines Unternehmens stehen unter
dem Eigentumsschutz des Artikels 14 Abs. 1 GG. Diese Informationen
gehören als wirtschaftliche Faktoren zum eingerichteten und ausgeübten
Gewerbebetrieb. Damit dieser Schutz nicht beliebig, insbesondere von
Konkurrenten, ausgehöhlt werden kann, besteht das Recht auf
Informationszugang dann nicht, wenn dadurch ein wichtiges Betriebs-
oder Geschäftsgeheimnis offenbart wird und dem Träger des Betriebs- und
Geschäftsgeheimnisses durch die Weitergabe ein wesentlicher
wirtschaftlicher Schaden entstehen kann. Eine Ausnahme von dieser
Regelung ist nur dann zulässig, wenn die Allgemeinheit an der
Gewährleistung des Informationszugangs ein überwiegendes Interesse hat.
Die öffentliche Stelle hat diese Interessenabwägung in jedem Einzelfall
durchzuführen.
Zugunsten des freien Informationszugangs wird ein schutzwürdiges
Interesse des Betroffenen dann nicht vermutet, wenn kein oder nur ein
geringer wirtschaftlicher Schaden durch die Weitergabe der
Informationen entsteht.
Zu Absatz 2
Mit dieser Vorschrift wird die mögliche Ausforschung von Betriebs- und
Geschäftsgeheimnissen durch Mitbewerber in laufenden
Ausschreibungsverfahren für öffentliche Aufträge verhindert. Diese
haben kein Zugangsrecht zu den Informationen über das
Ausschreibungsverfahren. Damit dient diese Norm dem Wettbewerbsschutz.
Zu § 7
Zu Absatz 1
Wenn durch die Bekanntgabe von bestimmten Informationen das vorzeitige
Bekanntwerden der Erfolg bevorstehender Überwachungs- und
Aufsichtsmaßnahmen, ordnungsbehördlichen Anordnungen und Maßnahmen der
Verwaltungsvollstreckung zu befürchten ist oder der Erfolg von
Ermittlungsverfahren gefährdet wird, kann ein Informationszugang
verwehrt werden.
Zu Absatz 2
In das laufende Verwaltungsverfahren soll kein genereller
Informationszugang gewährt werden, damit Arbeitsabläufe und
Entscheidungsfindungen nicht beeinträchtigt werden. Diese Beschränkung
soll jedoch nur für informelle Vorarbeiten gelten, nicht aber für die
Ergebnisse der Beweiserhebung, Stellungnahmen und Gutachten soweit
diese entscheidungserhebliche Tatsachen betreffen, also bereits
gefestigte Meinungsäußerungen und Ergebnisse des Verwaltungshandelns.
Diese werden als begründungserhebliche Feststellungen den Akten
beigefügt und sind somit nicht mehr beeinflußbar.
Zu Absatz 3
Weitere Beschränkungen des freien Informationszugangs sind nur dann
zulässig, wenn die Geheimhaltung durch Gesetz vorgeschrieben ist.
Zu § 8
Im Einzelfall können Geheimhaltungsinteressen des Bundes oder eines
Landes bestehen, die geeignet sind, das Akteneinsichtsrecht zu
beschränken. Um das Akteneinsichtsrecht an dieser Stelle nicht
auszuhöhlen, muß das Bekanntwerden dieser Informationen nachweislich
schwerwiegende Nachteile bereiten oder zu einer schwerwiegenden
Gefährdung des Allgemeinwohles führen und eine Geheimhaltung deshalb
zwingend geboten sein. Leichtere Beeinträchtigungen sind im Hinblick
auf das Recht auf Informationsfreiheit hinzunehmen. Insofern ist eine
Einsichtsverweigerung nach § 8 nur unter den dort genannten sehr
strengen Maßgaben zulässig.
Zu § 9
Zu Absatz 1
Es gilt der Grundsatz des freien Informationszugangsrechts. Wenn
konkurierende Rechte Dritter einer unbeschränkten Akteneinsicht
entgegenstehen, ist unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes
und einer vorzunehmenden Interessenabwägung ein abgestuftes Verfahren
durchzuführen.
Insbesondere bei personenbezogenen Daten kann durch Schwärzung bzw.
Unkenntlichmachung dieser Angaben ein hinreichender Schutz der
Betroffenen gewährleistet werden.
Der Gesamtzusammenhang, in dem sich Informationen befinden, läßt sich
nach wie vor nachvollziehen. Ein derartiges Verfahren ist insbesondere
bei aktenmäßig zusammengefaßten Informationssammlungen einschlägig, bei
denen neben den eigentlichen Informationen auch personenebezogene Daten
Dritter enthalten sind.
Zu Absatz 2
Sofern Geheimhaltungsinteressen durch Maßnahmen nach Absatz 1 nicht
geschützt werden können, können Aktenteile abgetrennt werden.
Die Abtrennung von Aktenbestandteilen stellt eine weitergehende
Begrenzung des Informationszugangs dar als die Unkenntlichmachung. Sie
darf nur erfolgen, wenn durch Unkenntlichmachung der
Geheimhaltungsanspruch nicht zu gewährleisten ist.
Zu Absatz 3
Nur wenn Maßnahmen nach den Absätzen 1 und 2 nicht greifen, tritt an
Stelle des unmittelbaren Informationszugangs das Recht auf
Auskunftserteilung.
Zu § 10
Zu Absatz 1
Wenn die öffentliche Stelle den Informationszugang auf der Grundlage
der §§ 5 bis 8 ablehnt bzw. gemäß § 9 beschränkt, ist dies aktenkundig
zu machen. Diese Aufzeichnungspflicht soll die Nachvollziebarkeit und -
- ggf. gerichtliche -- Nachprüfbarkeit der getroffenen Entscheidung
gewährleisten.
Zu Absatz 2
Die öffentliche Stelle kann den Informationszugang zunächst nur für die
Dauer von drei Monaten verweigern. Durch die Befristung einer Ablehnung
des Informationszugangs soll gewährleistet werden, daß bei nur
vorübergehend vorliegenden Ausschlußgründen der Informationszugang
nicht völlig scheitert, sondern doch noch -- wenn auch zeitlich
verzögert -- umgesetzt werden kann.
Zu Absatz 3
Gleiches gilt für die Beschränkung nach § 9, auch sie kann zunächst nur
für die Dauer von drei Monaten ausgesprochen werden.
Zu § 11
Zu Absatz 1
Der Antrag auf Informationszugang ist schriftlich oder zur
Niederschrift bei der zutändigen öffentlichen Stelle zu stellen. Da ist
die betreffende Information oder Informationsunterlage zu bezeichnen.
Die Bezeichnung des gewünschten Informationszugangs soll es den
zuständigen Stellen ermöglichen, etwaige Hinderungsgründe prüfen zu
können; zudem wird dem Gebot der möglichst wirtschaftlichen
Aufgabenerledigung Rechnung getragen.
Zu Absatz 2
Angesichts der Fülle der von öffentlichen Stellen wahrgenommenen
Aufgaben und der entsprechend umfangreichen Datenverarbeitung sind
Antragstellerinnen bzw. Antragsteller nicht immer in der Lage, das
Informationsbegehren bei der richtigen Stelle vorzutragen, deshalb soll
das Begehren an die jeweils zuständige Stelle weitergeleitet werden.
Zu Absatz 3
Damit die Umsetzung des Informationszugangs effektiviert wird, sind der
Antragstellerin bzw. dem Antragsteller zur Akteneinsicht entsprechende
Hilfsmittel zur Verfügung zu stellen.
Zu Absatz 4
Die Antragstellerin bzw. der Antragsteller darf sich sowohl Notizen
machen als auch Ablichtungen anfertigen. Der Informationszugang kann
auch über elektronische Medien realisiert sein.
Damit soll gewährleistet werden, daß mit dem Zugang aussagekräftige und
unverfälschte Informationen bei der Antragstellerin bzw. dem
Antragsteller verbleiben.
Zu § 12
Zu Absatz 1
Die Verpflichtung zur möglichst kurzfristigen Bescheidung der
Informationszugangsanträge soll verhindern, daß das
Informationszugangsrecht durch hinhaltende Bearbeitung unterlaufen
wird. Die Vorgabe kurzer Fristen entspricht im übrigen den Bestimmungen
anderer Staaten. So sieht der amerikanische Freedom of Information Act
eine Entscheidung innerhalb von zehn Tagen vor. Insofern stellt die
vorgesehene Frist von vier Wochen einen angemessenen Ausgleich zwischen
dem Interesse der Informationsbegehrenden und den technischen,
organisatorischen und personellen Rahmenbedingungen des
Verwaltungshandelns her.
Zu Absatz 2
Durch die Vorschrift sollen die Rechte bzw. Interessen Dritter
verfahrensmäßig abgesichert werden. Dabei hat die öffentliche Stelle
von sich aus im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens zu entscheiden, ob
überwiegende schutzwürdige Belange Dritter durch den Informationszugang
beeinträchtigt werden.
Zu Absatz 3
Mit der Begründungspflicht soll gewährleistet werden, daß die
Entscheidungen substantiiert werden. Ohne schriftliche Begründung
würden z. B. eine gerichtliche Nachprüfung und die Kontrolle durch die
Informationszugangsbeauftragten erheblich erschwert.
Zu Absatz 4
Die Mitteilung, wann der Informationszugang voraussichtlich erfolgen
kann, soll dazu dienen, zusätzlich zu der in § 10 vorgesehenen
Befristung einer Verweigerung und Beschränkung der Antragstellerin bzw.
des Antragstellers substanzielle Hinweise auf die Dauerhaftigkeit der
Versagungsgründe zu geben. Diese Angaben können auch zur in Absatz 5
vorgesehenen Überprüfung der Entscheidung herangezogen werden.
Zu Absatz 5
Grundsätzlich entfällt das Widerspruchsverfahren nach den §§ 68 ff.
VwGO dann, wenn die angefochtene Entscheidung von einer obersten
Bundes- oder Landesbehörde getroffen wurde. Mit dem Absatz 5 soll
sicherstellt werden, daß auch diese Entscheidungen in einem
Vorverfahren gemäß § 68 Abs. 1 Nr. 1 VwGO überprüfbar sind.
Ein derartiges Vorverfahren ermöglicht es der Verwaltung, eine
ablehnende Entscheidung vor der gerichtlichen Nachprüfung noch einmal
zu überprüfen und trägt damit zu einer Entlastung der
Verwaltungsgerichte bei.
Zu § 13
Zu Absatz 1
Die Akteneinsichtnahme ist grundsätzlich gebührenfrei. Es soll
verhindert werden, daß bloß durch überzogene Gebührenforderungen oder
durch Unsicherheiten über die Höhe der mit dem Informationszugang
verbundenen Kosten Informationszugangsersuchen unterbleiben. Die
Erfahrungen mit dem Umweltinformationsgesetz haben gezeigt, daß die
Kostenregelung des § 10 des UIG zu überzogenen Gebühren durch die
Behörden führen. Rechtsstreitigkeiten, Unsicherheiten und die
Unterhöhlung des Einsichtsrechts sind die Folge. Im Hinblick auf das
UIG hat die Europäische Kommission im Dezember 1996 beschlossen,
gerichtliche Schritte gegen Deutschland zu ergreifen. Nach Auffassung
der Kommission verstößt Deutschland im Hinblick auf diese Kostenpraxis
gegen die Gemeinschaftsrichtlinie über die Umweltinformation. In fast
allen europäischen Nachbarstaaten können die Bürger kostenfrei oder nur
gegen geringe Selbstkosten Akteneinsicht nehmen.
Eine Ausnahme von der Gebührenfreiheit besteht nur dann, wenn die
Informationsbeschaffung kommerziellen Zwecken dient. Im Falle der
Recherche für Veröffentlichungen, die mit Gewinnerzielung vermarktet
werden, ist die Erhebung von Gebühren gerechtfertigt. Die Behörde hat
dabei den Einzelfall abzuwägen.
Im übrigen darf die öffentliche Stelle nur die entstandenen
Materialkosten veranschlagen.
Zu Absatz 2
Zur näheren Ausgestaltung der Gebührenregelung im Falle der
kommerziellen Nutzung der Informationsbeschaffung, kann die
Bundesregierung, soweit die Bundesbehörden betroffen sind, hierzu eine
Rechtsverordnung erlassen. Diese Rechtsverordnung bedarf nicht der
Zustimmung des Bundesrates, da allein der Bund kompetenzrechtlich
betroffen ist.
Zu § 14
Mit den Informationsverzeichnissen sollen die Betroffen und die
Antragstellerinnen bzw. Antragsteller in die Lage versetzt werden, den
Umfang der in der Verwaltung und bei anderen öffentlichen Stellen
vorhandenen Informationen zu erkennen und die Anträge an die jeweils
zuständige Stelle zu richten.
Diese Vorschrift soll auch dazu beitragen, unnötigen Verwaltungsaufwand
zu vermeiden, der dadurch entstehen könnte, daß
Informationszugangsersuchen, die zunächst an die falsche Stelle
gerichtet wurden, an die zuständige Stelle weitergeleitet werden
müßten. Zudem könnten die Verzeichnisse auch durch öffentliche Stellen
zur effektiveren Erledigung ihrer Aufgaben genutzt werden.
Zu § 15
Zu Absatz 1
Durch einen unabhängigen Informationszugangsbeauftragten soll das
Informationszugangsrecht auch institutionell abgesichert werden.
Die Aufgabe der institutionellen Absicherungung des
Informationszugangsrechts wird dem Bundesbeauftragten für den
Datenschutz übertragen. Diese Aufgabenbündelung ist aus sachlichen
Erwägungen geboten, da der Datenschutz die Kehrseite der
Informationsfreiheit ist. Damit wird die Aufgabenerfüllung in diesen
Bereichen effektiviert und kostengünstiger erfüllt, als wenn eigens ein
Beauftragter für die Informationsfreiheit bestellt werden würde.
Hinsichtlich der Wahl des Beauftragten wird auf die §§ 22 und 23 des
Bundesdatenschutzgesetzes verwiesen.
Zu Absatz 2
Jede natürliche und juristische Person kann die/den Beauftragten
anrufen. So können Zweifels- und Streitfragen schon vorgerichtlich
gelöst werden.
Zu Absatz 3
Die Rechte und Pflichten der Beauftragten entsprechen denjenigen der
Bundesbeauftragten für den Datenschutz und haben sich dort bewährt.
Zu Absatz 4
Das Beanstandungsrecht soll dazu führen, daß bei Streitfällen die
politische Führung einer öffentlichen Stelle die Verantwortung für die
strittige Entscheidung übernimmt.
Zu Absatz 5
Die Berichtspflicht soll es ermöglichen zu beurteilen, inwieweit das
Recht auf ungehinderten Informationszugang von den Bürgerinnen und
Bürgern tatsächlich wahrgenommen wird und welche Probleme bei seiner
Umsetzung aufgetreten sind.
Zu Artikel 2
Zu den §§ 21 bis 26
Die Änderung der Bezeichung "Beauftragter für den Datenschutz" in
"Beauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit" ist infolge der
Aufgabenerweiterung des Beauftragten erforderlich und damit eine
notwendige Folgeänderung.
Zu Artikel 3
Zu § 99 a
Zu Absatz 1
Bei der praktischen Anwendung des IFG stellt sich das Problem der
Überprüfbarkeit der Aussage einer öffentlichen Stelle, daß mit dem
Bekanntwerden des Akteninhaltes Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse
oder Geheimhaltungsinteressen des Bundes oder Landes berührt werden
können. Greift der Antragsteller bzw. die Antragstellerin diese
Entscheidung an und will sie gerichtlich überprüfen lassen, so kann die
Behörde die Weitergabe der Akten auch an das Gericht verweigern (§ 99
Abs. 1 Satz 2 VwGO). Die Behörde muß in diesem Fall lediglich glaubhaft
machen und nicht beweisen, daß die Akten und Urkunden geheim sind (§ 99
Abs. 2 VwGO). Damit soll sichergestellt werden, daß die
Geheimhaltungsinteressen nicht durch die Öffentlichmachung im Prozeß
oder das Akteneinsichtsrecht des Klägers nach § 100 Abs. 1 VwGO
untergraben werden.
Dieser Interessenkonflikt wird duch die Einführung des § 99 a mit der
Normierung des "In-camera-Verfahrens" gelöst. Beantragt der Kläger
dieses Verfahren und verzichtet zugleich auf sein Einsichtsrecht nach §
100 Abs. 1 VwGO in diese streitgegenständlichen Akten, deren Weitergabe
möglicherweise Geheimhaltungsinteressen verletzen können, dann muß die
Behörde dem Gericht die Akten zur Überprüfung vorlegen. Die Richter
beurteilen anhand der Orginalakten, ob mit der Weitergabe an Dritte
Geheimhaltungsinteressen berührt werden oder nicht. Der genaue
Akteninhalt wird jedoch nicht öffentlich erörtert und der Kläger darf
die Akten nicht einsehen. In dem zu fällenden Beschluß wird der
Akteninhalt nicht im einzelnen dargelegt, nur so kann die
Geheimhaltung, falls diese berührt wird, gewahrt werden.
Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen nicht, da dieses Verfahren
freiwillig durchgeführt wird und nicht automatisch. Es bietet mehr
Rechtssicherheit durch die Ermöglichung der vollen gerichtlichen
Überprüfung der Verwaltungsentscheidung und damit eine Stärkung der
Verfahrensposition der klagenden Partei.
Eine Verletzung des Grundrechts des rechtlichen Gehörs gemäß Artikel
103 Abs. 1 GG ist ebenfalls nicht zu befürchten. Die Verzichtserklärung
bezieht sich nur auf das Recht, diese streitgegenständlichen Akten
einsehen zu dürfen. Da die sonstigen Äußerungs- und
Berücksichtigungsrechte nicht berührt werden, ist lediglich das
Informationselement aus Artikel 103 Abs. 1 GG berührt und das auch nur
für einen begrenzten Zeitraum.
Zu Absatz 2
Der Beschluß des Gerichtes der Hauptsache über die
Geheimhaltungbedürftigkeit der von der Behörde vorenthaltenen Akten
kann selbständig mit der Beschwerde angefochten werden.
Rechtsmittelinstanz ist das Bundesverwaltungsgericht, sofern das
Oberverwaltungsgericht erstmalig mit der Sache befaßt war.
Zu Artikel 4
Das Gesetz tritt nach der Verkündung in Kraft, mit der Maßgabe, daß die
Informationsverzeichnisse innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten
dieses Gesetzes zu erstellen sind. Damit wird den öffentlichen Stellen,
die gemäß Artikel 1 § 14 die Pflicht zur Erstellung von
Informationsverzeichnissen trifft, ein hinreichend langer Zeitraum zur
Verfügung gestellt, dieser Pflicht nachzukommen.

27.08.1997 nnnn

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